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Certificati origine preferenziali irregolari e buona fede dell’importatore

In passato la Commissione Europea non concedeva rimborsi a posteriori per l'importazione di prodotti scortati da certificati di origine preferenziali successivamente dichiarati o riconosciuti irregolarmente emessi. Oggi l'importatore ha invece la possibilità di far valere la sua buona fede con il ricorso all'art. 220 del Codice doganale.

Premessa

Le disposizioni comunitarie relative all'origine preferenziale delle merci stabiliscono le regole che debbono essere soddisfatte dall'esportatore del paese beneficiario affinché le merci possano acquisire questa origine particolare e beneficiare quindi delle misure tariffarie preferenziali (esenzione o riduzione dei dazi).

Non è di per sé la provenienza geografica a determinare l'origine preferenziale del prodotto importato.
L'origine preferenziale del prodotto importato dipende dal luogo di produzione o dai processi di lavorazione che subisce la merce nel paese di esportazione beneficiario delle preferenze.

Ad esempio, il produttore del Bangladesh non ha diritto al certificato di origine preferenziale se confeziona camicie con tessuto importato da paesi terzi (le norme comunitarie prevedono infatti che la lavorazione "sufficiente" debba partire dal filato).
Solo dalla Turchia il certificato di origine preferenziale ATR può essere rilasciato anche se i prodotti provenienti da paesi terzi non abbiano subito lavorazioni. È sufficiente che abbiano assolto i dazi doganali in Turchia.

Le regole e i certificati di origine preferenziale

Possiamo distinguere le regole da rispettare in tre categorie:

  • quelle adottate autonomamente dalla CE nei confronti dei Paesi in via di sviluppo (Reg. CE n° 980 del 27/06/2005)
  • quelle adottate, pure autonomamente, nei confronti dei territori di Gaza e Cisgiordania, Repubblica di Bosnia Erzegovina, Croazia, Macedonia, Ceuta e Melilla, Albania (Reg. CE n° 1602/2000)
  • quelle contemplate in accordi particolari che si applicano a numerosi paesi quali: EFTA (Islanda, Norvegia, Svizzera, Liechtestein), Isole Faeroer, Algeria, Marocco, Tunisia, Egitto, Giordania, Libano, Siria, Israele, Paesi ACP e Paesi PTOM (Paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico; Paesi e Territori d'Oltremare).

La certificazione dell'origine preferenziale avviene con il rilascio di certificati di origine preferenziale da parte dell'autorità del paese esportatore:

  • FORM A per i paesi in via di sviluppo
  • EUR 1 per tutti gli altri paesi eccetto la Turchia
  • ATR solo per gli scambi con la Turchia.

Certificati autentici, ma irregolari

A volte le dogane accertano a posteriori che certificati di origine autentici - cioè regolarmente emessi in un primo tempo dalle autorità dei paesi esportatori - sono in realtà irregolari perché non rispettano le regole di origine.
Sulla base di quanto riscontrato, le dogane procedono al recupero dei diritti a carico dell'importatore, che di fatto diventa responsabile del comportamento irregolare o fraudolento dell'esportatore o addirittura dell'autorità del paese esportatore.

In Italia il riscontro a posteriori delle irregolarità dei certificati di origine preferenziali porta non solo al recupero dei dazi non debitamente assolti, ma molto spesso anche all'applicazione di pesanti sanzioni amministrative (pene pecuniarie) previste dell'art. 303 del Testo Unico delle leggi doganali.
In passato, addirittura, importatori in buona fede sono stati denunciati penalmente per contrabbando, falso ideologico e infrazione della legge IVA. Anche se questi operatori economici sono poi stati prosciolti in istruttoria, hanno subito pesanti ripercussioni sotto il profilo dell'immagine.

A prescindere dalle denunce penali, oggi a carico solo degli importatori consapevoli delle irregolarità, anche l'applicazione delle sanzioni amministrative da parte di molti uffici doganali non è condivisibile.
Mentre la quantità, la qualità ed il valore sono elementi che l'importatore è tenuto a conoscere per il fatto stesso dell'acquisto, non può essere fatto carico allo stesso del comportamento del venditore che fornisce informazioni fraudolente sull'origine o dell'autorità del paese esportatore che rilascia il certificato.

La buona fede dell'importatore

In passato la Commissione Europea, con molteplici decisioni, aveva sempre negato la possibilità di accordare rimborsi, sgravi o non recuperi a posteriori per l'importazione di prodotti scortati da certificati di origine preferenziali, ufficialmente emessi dalle autorità del Paese esportatore e successivamente dichiarati o riconosciuti irregolarmente emessi.

Il problema della mancata tutela della buona fede degli importatori, a partire dal 1997, era stato ripetutamente evidenziato anche dall'AICE (Associazione Italiana Commercio Estero), sia a Bruxelles che a Roma.

Un primo risultato è stato ottenuto con la modifica dell'art. 220 del Codice Doganale Comunitario nel senso di accogliere con maggiore liberalità gli argomenti degli operatori/importatori fondati sulla buona fede e sull'affidamento legittimo (GUCE L 208 del 20/07/2000).

Nel corso del 2001, il Tribunale della Comunità Europea ha in diversi casi riconosciuto la buona fede degli importatori concedendo rimborsi o sgravi prima negati dalla Commissione.
La Commissione stessa ha inoltre precisato in un documento, diretto alle dogane comunitarie, che la pronuncia del Tribunale Europeo è idonea a produrre effetti anche in casi analoghi (televisori dalla Turchia, tonno lavorato dalla Turchia, tessili del Bangladesh, ecc.).

Conclusioni

L'articolo 220 del Codice Doganale Comunitario esenta da responsabilità l'operatore in buona fede in casi circoscritti:

  • "Il rilascio del certificato di origine preferenziale che si riveli inesatto costituisce un errore che non poteva ragionevolmente essere scoperto solo se le autorità del Paese esportatore che rilasciano il certificato erano informate o avrebbero dovuto ragionevolmente essere informate che le merci non avevano diritto al regime preferenziale".
  • "La buona fede del debitore può essere invocata qualora questi possa dimostrare che, per la durata delle operazioni commerciali in questione, ha agito con diligenza per assicurarsi che fossero rispettate tutte le condizioni per il trattamento preferenziale".

Il debitore non può invocare la buona fede qualora la Commissione Europea abbia pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea un avviso in cui sono segnalati fondati dubbi circa la corretta applicazione del regime preferenziale da parte del paese beneficiario. 
È il caso ad esempio dei prodotti tessili dal Bangladesh per i quali, a partire dal 05/04/1997, data di pubblicazione dell'avviso sulla GUCE, la buona fede non può essere invocata.

Da quanto sopra esposto, risulta evidente che le condizioni giuridiche che determinano l'origine preferenziale devono essere tenute sempre presenti dagli importatori.
Non tener presenti queste regole espone l'importatore a gravi rischi, anche a distanza di qualche anno dall'operazione di importazione, sia per quanto riguarda il recupero dei dazi, che di pesanti sanzioni amministrative e talvolta penali da cui non sempre è agevole difendersi.

Ricordiamo infine che le richieste di rimborso o sgravio devono essere tempestivamente presentate, a pena di decadenza, entro tre anni dalla data della comunicazione doganale ai debitori dei predetti dazi.

Crescenzo Cappuccilli