Prospettive di modifica del sistema di controllo delle esportazioni beni dual use

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I beni a duplice uso sono beni, software e tecnologie che possono essere utilizzati sia per applicazioni civili che militari.

Prospettive di modifica del sistema di controllo delle esportazioni beni dual use

L'Unione europea controlla l'esportazione, il transito e l'intermediazione di prodotti a duplice uso in modo da contribuire alla pace e alla sicurezza internazionali e prevenire la proliferazione delle armi di distruzione di massa (Weapons of Mass Destruction- WMD).

I controlli delle esportazioni adottati dall'UE riflettono gli impegni concordati nei principali regimi multilaterali di controllo delle esportazioni, come il gruppo Australia, l'accordo di Wassenaar, il gruppo dei fornitori nucleari e il regime di controllo della tecnologia missilistica.

In base agli impegni internazionali, gli Stati membri dell'UE devono quindi prevedere controlli interni per le finalità sopra ricordate.

La normativa unionale di riferimento è dettata dal Regolamento (UE) n. 428/2009 che racchiude:

  • regole comuni di controllo delle esportazioni, delle intermediazioni e del transito, di prodotti a duplice uso, compreso un insieme comune di criteri di valutazione e tipi comuni di autorizzazioni (autorizzazioni individuali, globali e generali)
  • un elenco comune di prodotti a duplice uso
  • una clausola "catch-all" per gli articoli non elencati che potrebbero essere utilizzati, ad esempio, in relazione a un programma di armi di distruzione di massa
  • specifiche misure di controllo che devono essere introdotte dagli esportatori
  • una rete di autorità competenti a sostegno dello scambio di informazioni e dell'attuazione e applicazione coerente dei controlli in tutta l'UE.

Per un’analisi della normativa in commento si rimanda alla “Guida Pratica Normativa Dual USE” pubblicata da Unioncamere Lombardia.

La proposta della Commissione

L'attuale sistema di controllo delle esportazioni di prodotti a duplice uso dell'UE è in vigore dal 2009. Per adeguarsi alla rapida evoluzione della situazione tecnologica, economica e politica, nel settembre 2016 la Commissione ha presentato una proposta di revisione del regolamento con lo scopo di aggiornare e ampliare le norme esistenti.

Nel giugno 2019, dopo una lunga fase di stallo, il Consiglio ha concordato la propria posizione negoziale, apportando sostanziali modifiche al testo precedentemente elaborato e circolato già dal 2016, e da allora si sono tenute consultazioni a tre (Consiglio, Parlamento e Commissione) che si sono concluse, lo scorso 9 novembre, con il raggiungimento di un accordo, da parte del Parlamento e del Consiglio, e quindi con l’approvazione di un nuovo testo regolamentare (attualmente in bozza: 2016/0295(COD), che, se approvato dal Parlamento, andrà a sostituire il vigente Regolamento (CE) 428/2009.

Obiettivi del nuovo regolamento

Gli obiettivi che l'Unione europea si prefigge, con il “nuovo” regolamento sono:

  • garantire una maggior efficienza ed efficacia dei controlli, attraverso una maggiore armonizzazione e semplificazione
  • porre l'accento sul controllo di determinate tecnologie, in particolare sui prodotti di sorveglianza informatica (“cyber-surveillance items”), che possono essere impropriamente usati per commettere violazioni dei diritti umani
  • garantire una maggiore trasparenza, attraverso il rafforzamento della pubblicità relativa al rilascio ovvero al diniego delle autorizzazioni nonché in materia di controlli e sanzioni applicate
  • rafforzare l'approccio comune dell'UE moltiplicando le modalità di cooperazione tra gli Stati membri nel settore dei controlli delle esportazioni
  • impegnarsi con i paesi terzi per sostenere condizioni di parità a livello mondiale e rafforzare la sicurezza internazionale attuando approcci più convergenti riguardo al controllo delle esportazioni a livello globale.

Del raggiungimento di tali obiettivi saranno responsabili, attraverso una vera e propria partnership, non solo gli Stati membri ma anche il settore privato il quale viene chiamato a farsi carico di ulteriori obblighi di due diligence e di conformità.

Modifiche principali

Protezione dei diritti umani

Tradizionalmente, il controllo delle esportazioni è volto a mitigare i rischi militari, in particolare la proliferazione delle armi di distruzione di massa. La proposta della Commissione segna un cambiamento fondamentale in questo senso, in quanto introduce la protezione dei diritti umani come "giustificazione normativa " per il controllo delle esportazioni.

Tecnologie di sorveglianza informatica e tecnologie emergenti

La modifica forse più significativa del “nuovo” regolamento riguarda l'introduzione di disposizioni particolari, imposte autonomamente dall’Unione, che dovrebbero consentire all'UE di rispondere alle sfide poste dalla proliferazione di tecnologie di cyber-sorveglianza, software e da altre tecnologie emergenti, che rappresentano un rischio oltre che per la sicurezza internazionale anche per la salute umana e la sicurezza dei diritti umani. A tal fine la Commissione propone di:

  • ampliare la definizione di prodotti a duplice uso includendovi esplicitamente i cyber-suveillance items (definiti come prodotti a duplice uso appositamente progettati per consentire la sorveglianza nascosta di persone fisiche mediante il monitoraggio, l'estrazione, la raccolta o la l'analisi dei dati provenienti dai sistemi di informazione e telecomunicazione)
  • creare un nuovo elenco autonomo dell'UE di tecnologie di cyber-sorveglianza soggetta a controllo delle esportazioni, dal titolo "Altri elementi di tecnologia di cyber-sorveglianza", che comprenderebbe centri di monitoraggio e sistemi o dispositivi di conservazione dei dati
  • ampliare la disposizione "catch-all" e rendere obbligatorio l'ottenimento di un’autorizzazione all'esportazione di prodotti a duplice uso non listati (i.e. non inclusi nell'elenco di controllo) destinati "ad essere utilizzati da persone complici o responsabili di aver diretto o commesso gravi violazioni dei diritti umani o il diritto umanitario internazionale in situazioni di conflitto armato o di repressione interna nel paese di destinazione finale”
  • permettere a uno Stato membro di introdurre controlli delle esportazioni sulla base della legislazione emanata da un altro Stato membro, consentendo in tal modo un effetto transfrontaliero dei controlli delle esportazioni degli Stati membri.

Aggiornamento delle definizioni chiave

Nella proposta di regolamento viene data una più puntuale definizione di esportazione, riesportazione, esportatore, transito per le quali, in considerazione dell’importante ruolo che le Autorità doganali rivestono nell’attuazione dei controlli all’esportazione, si rimanda a quelle fornite dal Codice Doganale dell’Unione – Regolamento (UE) 952/2013.

Così, viene esplicitato che, per “esportazione” si intende, oltre che il regime di esportazione disciplinato dall'articolo 269 del codice doganale dell'Unione:

  • una riesportazione ai sensi dell'articolo 270 del codice doganale dell'Unione; con la precisazione che una riesportazione si verifica anche se, durante un transito attraverso il territorio doganale dell'Unione, deve essere presentata una dichiarazione sommaria di uscita perché la destinazione finale degli articoli è stata modificata
  • un regime di perfezionamento passivo ai sensi dell'articolo 259 del codice doganale dell'Unione.

Per "transito" si intende il trasporto di prodotti a duplice uso non provenienti dall'Unione che entrano e attraversano il territorio doganale dell'Unione con destinazione al di fuori del territorio doganale dell'Unione.  Si tratta di prodotti:

  • che sono sottoposti a un regime di transito esterno ai sensi dell'articolo 226 del codice doganale dell'Unione e che attraversano unicamente il territorio doganale dell'Unione
  • che sono trasbordati all'interno di una zona franca o direttamente riesportati da una zona franca
  • che si trovano in custodia temporanea e sono direttamente riesportati da una struttura di custodia temporanea; oppure
  • che sono stati introdotti nel territorio doganale dell'Unione con la stessa nave o aeromobile che li porterà fuori da tale territorio senza scarico.

Nuove definizioni

Nella proposta della Commissione vengono inoltre aggiunte definizioni nuove quali, tra le più rilevanti, quella di assistenza tecnica, autorizzazione per grandi progetti, articoli di cyber-sorveglianza (v. sopra), Internal Compliance Programme (“ICP”) e transazioni essenzialmente identiche.

Assistenza tecnica

La proposta aggiunge una definizione di “assistenza tecnica” e chiarisce i controlli ad essa applicabili.  Rientrerebbero così nella nuova definizione di “assistenza tecnica”:

qualsiasi supporto o servizio tecnico volto alla riparazione, sviluppo, fabbricazione, assemblaggio, prova, manutenzione o qualsiasi altro servizio tecnico che può assumere la forma di istruzioni, consulenza, formazione, trasmissione delle conoscenze o competenze di funzionamento o altri servizi di consulenza, prestati anche per via elettronica nonché per telefono o qualsiasi altra forma di assistenza verbale

Fornitore di assistenza tecnica

  • Qualsiasi persona fisica o giuridica o consorzio che fornisce assistenza tecnica dal territorio doganale dell'Unione nel territorio di un paese terzo
  • qualsiasi persona fisica o giuridica o consorzio residente o stabilita/o in uno Stato membro dell'Unione che fornisce assistenza tecnica nel territorio di un paese terzo
  • qualsiasi persona fisica o giuridica o consorzio residente o stabilita/o in uno Stato membro dell'Unione che fornisce assistenza tecnica a un residente di un paese terzo temporaneamente presente nel territorio doganale dell'Unione.

Trasferimenti Intra-UE

Al fine di tenere conto degli sviluppi tecnologici e commerciali, la proposta rivede l’elenco degli articoli soggetti a controllo all'interno dell'UE. I controlli sono limitati alle voci più sensibili, al fine di ridurre al minimo gli oneri amministrativi ed eventuali disagi negli scambi commerciali dell'UE.

Armonizzazione, semplificazione e digitalizzazione delle licenze

Oltre alla semplificazione/armonizzazione delle procedure di autorizzazione e al miglioramento della cooperazione tra le autorità nazionali competenti per il rilascio delle autorizzazioni e le autorità doganali, il nuovo regolamento prevede ora due nuove autorizzazioni generali dell’Unione (cd. AGEU), una relativa ai trasferimenti di tecnologia infragruppo - definizione in cui rientra anche il concetto di assistenza tecnica - e di software (AGEU 007) e una alla crittografia (AGEU 008).

Viene inoltre prevista la possibilità di concedere a un esportatore specifico, in relazione a un tipo/ categoria di prodotti a duplice uso, una autorizzazione specifica (individuale o globale) destinata appositamente a “grandi progetti”, valida per le esportazioni verso uno o più utilizzatori finali/paesi terzi specifici, ai fini di un determinato progetto di vasta scala. Dette autorizzazioni potranno avere una durata non superiore a quattro anni, a differenza delle autorizzazioni individuali e globali che avranno ora una validità massima di due anni.

Inoltre, nel decidere se concedere o meno un'autorizzazione di esportazione individuale o globale, le autorità competenti dovranno d'ora in poi tenere conto del rispetto dei diritti umani nel paese di destinazione finale, nonché il rispetto del diritto internazionale umanitario da parte di tale paese, la situazione interna del paese di destinazione finale, il mantenimento della pace, della sicurezza e della stabilità regionale, considerazioni di carattere nazionale politica estera e di sicurezza, compresa la sicurezza degli Stati membri, considerazioni sull'uso finale previsto e sul rischio di deviazione.

Scopo poi del nuovo regolamento è quello di arrivare alla digitalizzazione delle licenze ovvero al varo di un sistema informatico di gestione delle licenze coordinato a livello UE.

Clausola “catch-all”

Attraverso l’applicazione della clausola “catch all” gli Stati membri, attraverso le rispettive competenti Autorità, possono sottoporre ad autorizzazione anche l’esportazione di beni a duplice uso non compresi nell’elenco del regolamento in tutti quei casi in cui l’esportatore venga informato, o sia a conoscenza, che questi beni sono o possono essere destinati ad usi non convenzionali.

Nella proposta di regolamento vengono ora sottoposte a possibili catch-all:

  • l’assistenza tecnica relativa a beni non ricompresi nell’Allegato I
  • le tecnologie di cyber-sorveglianza non ricomprese nell’Allegato I

se l'esportatore è stato informato dall'autorità competente che i prodotti in questione sono o possono essere destinati, in tutto o in parte, rispettivamente a uno degli usi di cui all'articolo 4 o a essere utilizzati in relazione alla repressione interna e/o alla commissione di gravi violazioni dei diritti umani e del diritto umanitario internazionale.

Inoltre, a norma del nuovo art. 8, uno Stato membro potrà vietare o imporre un obbligo di autorizzazione all'esportazione di prodotti a duplice uso non elencati nell'allegato I per motivi di sicurezza pubblica, compresa la prevenzione di atti terroristici, o per considerazioni legate ai diritti umani.

Permane poi la possibilità, concessa agli Stati membri, di imporre ulteriori obblighi di autorizzazione all’esportazione e quindi apposite autorizzazioni generali nazionali.

Rafforzamento della cooperazione tra Stati membri e trasparenza

Il nuovo regolamento prevede lo sviluppo della cooperazione diretta e lo scambio di informazioni tra Stati membri e Commissione. In particolare, le nuove norme in materia di comunicazione consentiranno una maggiore trasparenza riguardo al commercio di prodotti a duplice uso, nel rispetto della riservatezza dei segreti commerciali e degli interessi in materia di sicurezza nazionale. La proposta prevede anche:

  • la creazione di "gruppi di esperti tecnici", che riuniscono esperti dell'industria e dei governi nazionali per determinare i parametri tecnici per i controlli
  • di sviluppare delle guidelines per sostenere la cooperazione tra le autorità doganali e le autorità che si occupano del rilascio delle licenze.

Il Parlamento ha chiesto alla Commissione di pubblicare un manuale prima dell'entrata in vigore delle nuove regole, per assistere le imprese dell'UE nell'interpretazione delle stesse e nel processo di due diligence.

Obbligo di adozione di un ICP

Per "programma interno di conformità" (ICP) si intendono le politiche e le procedure efficaci, appropriate e proporzionate adottate dagli esportatori per facilitare il rispetto delle disposizioni e degli obiettivi del presente regolamento e dei termini e delle condizioni delle autorizzazioni attuate a norma del presente regolamento, comprese, tra l'altro, le misure di due diligence per valutare i rischi connessi all'esportazione dei prodotti verso gli utilizzatori finali e gli usi finali.

Nella Proposta di rifusione, l’adozione di un ICP riveste ancora maggiore importanza. Come si legge nel considerando 4(a) «Il contributo degli esportatori, dei broker, dei fornitori di assistenza tecnica o di altri soggetti interessati all'obiettivo generale dei controlli commerciali è fondamentale. Affinché essi possano agire in conformità del presente regolamento, la valutazione dei rischi connessi alle operazioni oggetto del presente regolamento deve essere affrontata mediante misure di screening delle operazioni, denominate anche «the due diligence principle», nell'ambito dei programmi interni di conformità (ICP)».

Ai sensi dei novellati artt. 2 e 10, inoltre, l’adozione di un ICP costituisce condizione necessaria per l’ottenimento delle autorizzazioni globali, «a meno che l'autorità competente non lo ritenga inutile a causa di altre informazioni di cui ha tenuto conto nel trattare la domanda di autorizzazione globale di esportazione presentata dall'esportatore», e per l’ autorizzazione generale dell’UE -AGEU007- relativa al trasferimento infragruppo di software e tecnologie (in tal caso senza possibilità di deroga).

Infine, nel Considerando 14, il legislatore europeo ricorda l’adozione di apposite linee guida relative ai “programmi interni di conformità” (ICP) – che dovrebbero sostituire/ aggiornare quelle attuali.

Aggiornamento annuale dell’elenco dei prodotti a duplice uso

Il 7 ottobre 2020 la Commissione Europea ha adottato il Regolamento delegato annuale (UE) 2020/1749 che aggiorna l'elenco dei controlli sulle esportazioni di beni a duplice uso dell'UE di cui all'allegato I del Regolamento (CE) n. 428/2009.

Brexit

A norma del regolamento, l'esportazione di prodotti a duplice uso verso paesi terzi è subordinata a un'autorizzazione che può essere specifica, globale o generale.

In particolare, l'allegato II bis del regolamento 428/2009 prevede un'autorizzazione generale di esportazione dell'Unione ("EU001") per determinate operazioni a basso rischio quali, ad esempio, le esportazioni verso Australia, Canada, Giappone, Nuova Zelanda, Norvegia, Svizzera (compreso il Liechtenstein) e Stati Uniti d'America.

Con il recesso dall’UE, il Regno Unito è diventato un paese terzo, con la conseguenza che l’esportazione di beni duali verso tale Paese è subordinata, a far data dal 1° gennaio 2021, a un'autorizzazione all'esportazione rilasciata dall'autorità nazionale competente dello Stato membro in cui l'esportatore è stabilito

Con il regolamento 2020/2171 del 21 dicembre 2020 al fine di mitigare tali rischi e l'impatto del recesso del Regno Unito sulla competitività dell'UE, garantendo nel contempo un elevato livello di sicurezza e il pieno rispetto degli obblighi internazionali, il Regno Unito è stato aggiunto all'allegato II bis del regolamento ovvero ai Paesi terzi per i quali è possibile richiedere l'autorizzazione generale di esportazione dell'Unione EU001.

Inoltre, le eventuali licenze per l’esportazione di beni di cui all’allegato IV del Reg. (UE) n 428/2009 rilasciate per l’esportazione verso il Regno Unito prima del termine del periodo di transizione restano valide fino alla loro scadenza.

Viceversa, per le esportazioni dal Regno Unito verso l’UE, si ricorda che la Export Control Joint Unit del Department for International Trade del Regno Unito ha pubblicato una Open General Export Licence (“OGEL”), che potrà essere utilizzata dagli operatori britannici per esportare, a determinate condizioni, la maggior parte dei beni e della tecnologia a duplice uso verso gli stati membri dell’UE, senza dover richiedere un’autorizzazione specifica individuale.

Infine, si segnala che il Reg. (UE) n. 428/2009 è incluso nel Protocollo dell'Irlanda del Nord nell'elenco dei regolamenti dell'UE che continueranno ad essere applicati anche dopo la fine del periodo transitorio.

Enrico Calcagnile, Serena Pellegri

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