Sanzioni doganali: l’approccio della Suprema Corte di Cassazione italiana

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La recente giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione italiana è portatrice di nuovi dubbi sulla conformità del sistema sanzionatorio italiano ai principi doganali del diritto dell'UE.

Sanzioni doganali: l’approccio della Suprema Corte di Cassazione italiana

Si alimenta il dibattito circa la necessità di creare un sistema doganale sanzionatorio armonizzato a livello comunitario che sia in grado di risolvere ogni tipo di contrasto normativo. La sentenza n ° 1397/2013 della Suprema Corte, ha nuovamente posto in risalto l’annoso contrasto tra sistema sanzionatorio doganale nazionale (previsto dal TULD) e normativa comunitaria in materia doganale.

L’interpretazione non conforme ai principi generali del diritto comunitario del regime sanzionatorio doganale di uno Stato membro dell'Unione europea, può avere gravi conseguenze a livello internazionale per l'UE.  Sentenze come quella che stiamo commentando, rischiano di ripercuotersi su tutta la UE in termini di violazione dell’art. X del GATT 1994 (Accordo Generale sulle Tariffe e il Commercio) conseguente al venir meno degli impegni assunti in sede internazionale circa l'amministrazione uniforme, imparziale e ragionevole del diritto doganale da parte della UE. 

Passiamo brevemente in rassegna il  regime sanzionatorio UE  e la normativa nazionale in materia di sanzioni doganali alla luce della più recente giurisprudenza della Corte di Cassazione in materia.

Sanzioni doganali a livello comunitario

Non esiste, a livello UE, un sistema armonizzato di sanzioni doganali. Ogni Stato membro dell'UE è quindi libero di contrastare le violazioni alle norme doganali applicando il regime sanzionatorio che ritiene più appropriato. La Corte di giustizia dell'Unione europea (anche "CGUE") si è pronunciata diverse volte sulla conformità al diritto comunitario delle  sanzioni doganali adottate degli Stati membri.

Dalla lettura di tali pronunce emerge chiaramente  che gli Stati membri devono vigilare affinché le sanzioni applicabili al proprio interno siano uniformi a quelle applicabili all’interno degli altri stati membri  e, soprattutto, devono fare in modo che tali sanzioni siano effettive, proporzionate e dissuasive in conformità ai principi generali del diritto comunitario

Sanzioni doganali in Italia

Il sistema di sanzioni applicabili in Italia alle violazioni della normativa doganale è regolamentato dal DPR n. 43 del 21.01.1943 “Testo Unico delle Disposizioni legislative in materia doganale”.  

Per ragioni di completezza, va sottolineato che vi sono una serie di sanzioni penali che vengono regolarmente applicate anche in ambito doganale. Nel presente contributo ci concentreremo esclusivamente sulle sanzioni amministrative previste dal TULD ed in particolare  sull'articolo 303 del TULD, che è stato recentemente oggetto di interpretazione dalla Suprema Corte di Cassazione con la sentenza No.1397/2013.

L'articolo 303 del TULD dispone che al momento dell'importazione, se le dichiarazioni riguardanti la qualità, la quantità e il valore delle merci importate, di deposito doganale o di spedizione, non corrispondono alla dichiarazione doganale, l'importatore è punito con la multa da euro 10.000 a Euro 25.000.

Se l'importo totale dei dazi doganali dovuti a seguito dell’accertamento da parte dell'autorità doganale è superiore a quelli calcolati sulla base della dichiarazione originaria e la differenza è superiore al 5%, salvo che il fatto non costituisca più reato grave, la sanzione è applicata in  misura non minore dalla differenza dovuta per tale scostamento e non maggiore al decuplo di esse.

Vale la pena ricordare che, nel 2012, il testo dell'articolo 303 del TULD è stato modificato (vedi Decreto legge 2 marzo 2012, n . 16).  Tale disposizione ora prevede che, nel caso in cui le dichiarazioni fatte al momento dell’importazione riguardanti la qualità, la quantità e il valore delle merci importate, non corrispondono a quanto effettivamente accertato dalle autorità doganali, l'importatore è punito con la multa da € 103 a € 516.

Il nuovo testo dell’art 303 del TULD prevede, inoltre, che se l’importo dazi doganali da pagare a seguito dell’accertamento effettuato dalle autorità doganali è maggiore di quello calcolato dall'importatore e la differenza supera il 5 per cento (e il fatto non costituisca più grave reato) è applicata:

  • per i dazi doganali fino a € 500 la sanzione amministrativa da € 103 a € 500
  • per i dazi doganali fino a € 500,1 a € 1.000 la sanzione amministrativa è da € 1.000 a € 5.000
  • per i dazi doganali fino a € 1.000,1 a € 2.000 la sanzione amministrativa è da € 5.000 a € 15.000
  • per i dazi doganali fino a € 2.000,1 a € 3.999,99 la sanzione amministrativa è da € 15.000 a € 30.000
  • per i dazi doganali più di 4.000 € la sanzione amministrativa applicabile è da 30.000 € a dieci volte l' importo dei dazi doganali.

L’interpretazione estensiva dell’art. 303 del TULD da parte delle autorità doganali e della Suprema Corte

L’articolo 303 del TULD viene applicato dalle autorità doganali italiane sia alle violazioni rientranti nella fattispecie in esso prevista sia alle violazioni che esulano da tale fattispecie. Ciò accade, in particolare, quando le autorità doganali riscontrano violazioni alla normativa sull’origine delle merci importate.

In Italia, c’è la tendenza ad applicare sistematicamente l'articolo 303 del TULD nei casi in cui si riscontrino violazioni circa l’origine delle merci importate, nonostante il testo della norma, sia nella vecchia versione sia nel testo così come modificato dal Decreto legge 2 marzo 2012, n. 16 non menzioni l’origine tra le fattispecie che comportano l’applicazione delle sanzioni in esso previste.

Tale interpretazione estensiva dell’art. 303 del TULD, da un lato è stata oggetto di numerose obiezioni mosse dalla dottrina e da diversi operatori doganali, dall’altro è stata in una certa misura avallata da numerose sentenze emesse dalle Commissioni Tributarie e dalla Suprema Corte di Cassazione.

Sentenza n 1397/2013 della Suprema Corte di Cassazione

In questo caso la Corte di Cassazione italiana si è occupata di una questione relativa all’origine preferenziale attribuita ad alcuni prodotti tessili dalla Giamaica che erano accompagnati  da una dichiarazione di origine non corretta  e da certificato di origine inesatti.

La Suprema Corte ha stabilito che l'articolo 303 del TULD possa applicarsi anche alle dichiarazioni errate e falsi di origine basandosi sull’assunto che i termini qualità, quantità e valore adoperati dal legislatore nel testo di tale norma, costituirebbero una mera “esemplificazione dell’elemento oggettivo destinato all’importazione e specificamente considerato ai fini del pagamento del dazio e vogliono sottintendere la relazione di necessaria corrispondenza sostanziale che deve sussistere tra l’oggetto della dichiarazione doganale e l’oggetto dell’accertamento.”

Non è chiaro in base a quale criterio la Suprema Corte abbia ritenuto che il concetto di "qualità" contenuto nell’art. 303 TULD possa includere il concetto di origine preferenziale o non preferenziale. Nel diritto doganale i termini “origine” e “qualità” assumono significati completamente diversi. Il primo, indica la provenienza dei prodotti importati, il secondo si riferisce alle caratteristiche chimico-fisiche dei prodotti importati.

Con la summenzionata pronuncia la Suprema Corte ha inteso sopperire, sostituendosi al legislatore, al vuoto normativo presente nel TULD. Tale testo, infatti, non reca alcuna disposizione che sanzioni in via amministrativa la violazione delle norme che regolano origine (preferenziale o meno) delle merci.

Nel testo dell’art. 303 del TULD, infatti, il legislatore non fa alcun riferimento al concetto di origine. L'interpretazione fornita dalla Corte Suprema, tuttavia, finisce col rendere meno chiaro il sistema sanzionatorio e lo pone, a nostro avviso, in contrasto con il principio generale di diritto comunitario della certezza del diritto e con le norme che regolano l’origine delle merci contenute nell’ordinamento comunitario.

Solo l’intervento del legislatore può porre fine all’annosa diatriba circa la possibilità o meno di applicare tale articolo di legge anche in materia di origine, rendendo il sistema sanzionatorio doganale interno conforme al principio generale del diritto comunitario della certezza del diritto.

Conclusioni

Questo esempio italiano dimostra che:

  • uno Stato membro non dovrebbe cercare di interpretare una norma interna in maniera autonoma (senza richiedere attraverso una domanda pregiudiziale l’ausilio della CGEU) ma alla luce dei principi fondamentali del diritto comunitario
  • l’interpretazione delle norme doganali, nonostante l’esistenza di un Codice Doganale Comunitario, in alcuni Stati membri è a volte incerta (nel caso dell’Italia, tale incertezza è mitigata dal fatto che il codice penale prevede norme che sanzionano le dichiarazioni fuorvianti e/o inesatte)
  • solo la creazione di un sistema di sanzioni in materia doganale a livello Europeo e una più costante consultazione da parte delle giurisdizioni nazionali della Corte di Giustizia UE, contribuirebbe a dare uniformità al regime sanzionatorio adottato da ogni singolo stato membro.

Il testo dell'articolo 303 del TULD non sembra essere in linea con le norme e con i principi fondamentali del Codice doganale comunitario ed è di difficile interpretazione. Inoltre i cambi di orientamento della giurisprudenza, sia di merito che della Suprema Corte, finiscono col rendere ancora più incerta l’interpretazione del sistema sanzionatorio contenuto nel TULD e non consentono di individuare la corretta strategia logistico-doganale in caso di importazione di merci nel territorio italiano.

Vincenzo Villante, Davide Rovetta, Maurizio Gambardella, Laura Carola Beretta

Docenti del corso NIBI di “Strategie Doganali e Commercio Internazionale”.

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