Unione europea: aggiornato il regolamento di blocco

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A distanza di 22 anni dalla sua pubblicazione, il legislatore unionale ha inteso modificare il Reg. (CE) n. 2271/96 del Consiglio (c.d. “regolamento di blocco”) che introdusse, all’epoca, una protezione a favore degli operatori economici europei dagli effetti extraterritoriali derivanti dall’applicazione di norme adottate da un Paese terzo e dalle iniziative collegate alla loro applicazione. 

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Le modifiche sono state adottate con il Reg. del. (UE) 2018/1100 (GU L 199 I del 7.8.2018, pag. 1), in vigore dal 7 agosto scorso. 

Il regolamento così come modificato si applica dunque a partire da tale data agli operatori economici e deve essere attuato ed applicato dalle Autorità e dagli organi giurisdizionali dei Paesi membri.

Perché è nato il Regolamento di blocco

Nel 1996 il regolamento originario fu adottato in risposta alla normativa extraterritoriale adottata dagli Stati Uniti d’America per sanzionare Cuba, Iran e Libia, al fine di neutralizzarne gli effetti ritenuti illegittimi in quanto adottati da una giurisdizione straniera. 

In seguito alla decisione unilaterale degli USA di reintrodurre le sanzioni contro l’Iran e di ritirarsi dal JCPOA – Joint Comprehensive Plan of Action, il piano di progressivo allentamento delle misure contro il programma nucleare del governo di Teheran che fu siglato a Vienna nel 2015 tra Iran da un lato e i P5+1 (i membri permanenti del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite Cina, Francia, Russia, Regno Unito, Stati Uniti oltre alla Germania) dall’altro, solo un paio di anni dopo il 16 gennaio 2016, data in cui sono state eliminate molte delle restrizioni nei confronti del Paese persiano, la situazione internazionale è tornata ad essere critica, soprattutto in ragione della politica estera del nuovo Presidente Trump, all’insegna del suo slogan più noto “America first”.

I “considerando” del regolamento chiariscono in premessa le ragioni dell’adozione di tale dispositivo:

  1. Il regolamento (CE) n. 2271/96 neutralizza gli effetti dell'applicazione extraterritoriale degli atti normativi, compresi i regolamenti e gli altri strumenti legislativi adottati da paesi terzi, e delle azioni su di essi basate o da essi derivanti, qualora tale applicazione leda gli interessi delle persone fisiche e giuridiche dell'Unione che effettuano scambi internazionali e/o movimenti di capitali e attività commerciali connesse tra l'Unione e i paesi terzi.
  2. Il regolamento riconosce che per i loro effetti extraterritoriali tali strumenti violano il diritto internazionale.
  3. Gli strumenti dei paesi terzi a cui si applica il regolamento (CE) n. 2271/96 sono specificati nell'allegato del regolamento stesso.
  4. L'8 maggio 2018 gli Stati Uniti hanno annunciato che non rinunceranno più ad applicare le loro misure restrittive nazionali nei confronti dell'Iran. Alcune di queste misure hanno un'applicazione extraterritoriale e hanno effetti negativi sugli interessi dell'Unione e sugli interessi delle persone fisiche e giuridiche che esercitano i loro diritti conformemente al trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
  5. L'allegato del regolamento dovrebbe pertanto essere modificato per includere queste misure restrittive.

Il regolamento è costituito da soli 2 articoli e dall’Allegato che modifica quello originario del regolamento del 1996. Oggetto delle misure i soli Stati Uniti d’America, di cui vengono riportati gli atti legislativi che potrebbero pregiudicare interessi di operatori economici dell’Unione Europea:

  1. "National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1993", Title XVII "Cuban Democracy Act 1992", sections 1704 and 1706;
  2. "Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act" del 1996;
  3. "Iran Sanctions Act" del 1996;
  4. "Iran Freedom and Counter-Proliferation Act" del 2012;
  5. "National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2012";
  6. "Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act" del 2012.

In aggiunta alle norme di rango primario è richiamato anche un ulteriore dispositivo regolamentare, l’ "Iranian Transactions and Sanctions Regulations" che si occupa in particolare di beni originari degli USA soggetti a restrizioni in tale Paese e che dovessero essere riesportati da altri Stati a destinazione Iran.

Il principio sotteso al regolamento, come si diceva, è che la UE non riconosce l’efficacia delle misure adottate dagli Stati Uniti che potrebbero pregiudicare gli interessi di soggetti esteri, oltre alla previsione di sanzioni civili e penali in caso di violazione. Gli operatori dell’Unione non devono, pertanto, rispettare gli atti normativi extraterritoriali sopra elencati, come pure decisioni, sentenze o lodi arbitrali su questi fondati, e ciò in ragione del disconoscimento da parte della UE della loro applicabilità agli operatori europei e degli eventuali conseguenti effetti su di essi. L’obiettivo è dunque di tutelare gli interessi e gli scambi legittimi che gli operatori economici pongano in essere conformemente al diritto dell’Unione, senza dover e poter essere attratti da una disciplina normativa a loro “estranea” (art. 5 primo comma). 

Gli operatori dell’Unione sono tenuti ad informare la Commissione europea entro 30 giorni dal verificarsi di atti o fatti derivanti dall’applicazione della normativa extraterritoriale USA sopra richiamata e che ledano, direttamente o indirettamente, i loro interessi economici o finanziari (art. 2, primo comma). L’informativa può essere presentata autonomamente o tramite le competenti autorità dei singoli Paesi membri. Per quanto attiene alle persone giuridiche gli obblighi sono in capo agli amministratori, ai dirigenti e a coloro che abbiano responsabilità di gestione. 

A chi si applica il regolamento

Nel dettaglio, le persone fisiche e giuridiche a cui si applica il regolamento sono:

  1. le persone fisiche residenti nell’Unione e che hanno la cittadinanza di uno Stato membro; 
  2. le persone giuridiche registrate nell’Unione;
  3. i cittadini di uno Stato membro stabiliti fuori dell’Unione e le società di navigazione stabilite fuori dell’Unione e controllate da cittadini di uno Stato membro, se le loro navi sono registrate in tale Stato membro conformemente alla sua legislazione;
  4. ogni altra persona fisica residente nell’Unione, salvo che detta persona si trovi nel paese di cui ha la cittadinanza;
  5. ogni altra persona fisica nel territorio dell’Unione, compresi le sue acque territoriali e il suo spazio aereo, e a bordo di aeromobili o navi soggetti alla giurisdizione o al controllo di uno Stato membro, nell’esercizio della sua attività professionale.

Con riferimento ad imprese controllate o collegate a soggetti USA, si possono verificare sostanzialmente 3 diverse situazioni:

  1. imprese “figlie” di imprese USA costituite a norma del diritto di un Paese membro e con la sede legale, l’amministrazione centrale o il centro di attività principale nell’Unione sono considerate operatori dell’UE. Esse godono pertanto di tutti i diritti e sono assoggettate a tutti gli obblighi previsti dal diritto dell’Unione, tra cui il regolamento di blocco;
  2. diversamente non rientrano nell’applicazione del regolamento le succursali di imprese statunitensi site nella UE, essendo prive di personalità giuridica autonoma distinta da quella della casa madre: non sono dunque operatori unionali e pertanto restano escluse dalla disciplina in discorso;
  3. le imprese statunitensifiglie” di imprese dell’Unione, soggette al diritto nel Paese in cui sono registrate, di norma quello degli USA, e dunque escluse dall’applicazione del regolamento di blocco (lo stesso non può dirsi della casa madre, soggetto di diritto UE).

I vantaggi del regolamento per gli operatori UE

Il regolamento neutralizza l’effetto nell’UE delle decisioni straniere, tra cui sentenze e decisioni arbitrali, che abbiano a loro fondamento atti normativi extraterritoriali elencati o atti e disposizioni adottati in applicazione di detti atti (articolo 4). L’Unione europea dunque non riconosce le decisioni, siano esse di natura amministrativa, giudiziaria, arbitrale o di altra natura, adottate da autorità di paesi terzi sulla base delle disposizioni di cui all’allegato del regolamento di blocco o di atti che sviluppano o attuano dette disposizioni. 

Parimenti, non devono essere eseguite le decisioni che impongono, ad esempio, il sequestro di merci o sanzioni economiche nei confronti degli operatori economici unionali basate sugli atti citati. Le autorità nazionali, come pure gli organi giurisdizionali e gli arbitri terzi sono tenuti ad attuare ed applicare il regolamento di blocco e, in particolare, ad assicurare il pieno rispetto del predetto obbligo che ne deriva direttamente.

Il regolamento consente agli operatori dell’UE di ottenere il risarcimento dei danni derivanti dall’applicazione degli atti normativi extraterritoriali elencati da parte di persone fisiche o giuridiche o di altre entità che li hanno causati (articolo 6). Gli operatori dell’UE hanno dunque il diritto ad essere risarciti per le perdite subite da chiunque le abbia causate.

Su un fronte diverso, il regolamento consente agli operatori economici di poter richiedere alla Commissione una autorizzazione a rispettare gli atti normativi elencati nell’allegato, nel caso in cui l’inosservanza causerebbe un grave danno ai loro interessi o agli interessi dell’Unione (articolo 5, secondo comma).

Il regolamento non obbliga nessuno ad intrattenere forzatamente rapporti commerciali con Paesi embargati dagli USA quali Cuba o Iran: intento del regolamento di blocco è la tutela di chi, legittimamente in base al diritto vigente nell’Unione europea e nei Paesi membri, voglia iniziare, proseguire ma anche cessare eventuali rapporti commerciali, in modo legale in base alle proprie valutazioni di opportunità economica senza condizionamenti da parte di entità straniere.

Il ruolo degli Stati membri

La responsabilità dell’applicazione del regolamento ricade sulle autorità degli Stati membri. Queste vi debbono provvedere anche con l’adozione e l’attuazione nell’ordinamento giuridico nazionale delle sanzioni per eventuali violazioni. Le sanzioni vengono previste dal diritto nazionale e possono pertanto variare da uno Stato membro all’altro, ma nel rispetto dei principi generali che assicurino efficacia, proporzionalità e potere dissuasivo (articolo 9).

Spetta agli Stati membri anche assicurare il controllo sul rispetto del regime del regolamento di blocco, tra l’altro mediante l’applicazione delle predette sanzioni, ove necessario e appropriato, secondo le rispettive procedure nazionali.

Alla Commissione UE sono affidate le seguenti funzioni principali:

  • modificare l’elenco delle sanzioni extraterritoriali di cui all’allegato del regolamento di blocco mediante atti delegati (articolo 2, primo comma);
  • raccogliere informazioni presso gli operatori dell’UE su possibili casi di applicazione degli atti normativi extraterritoriali elencati (articolo 2);
  • concedere l’autorizzazione agli operatori dell’UE in casi specifici e debitamente motivati, in caso di necessità di rispettare completamente o parzialmente le sanzioni extraterritoriali onde evitare un danno rilevante ai loro interessi o a quelli dell’Unione; adottare, mediante atti di esecuzione, i criteri di valutazione delle domande (articolo 5, secondo comma, in combinato disposto con l’articolo 7, lettera b). Altri compiti procedurali sono stabiliti dall’articolo 7, lettere a), d), ed e), e dall’articolo 10. Inoltre, nel suo ruolo di custode dei trattati, la Commissione sorveglia la corretta e uniforme applicazione del diritto dell’Unione, sotto il controllo della Corte di giustizia UE.

Va dunque dato atto alle istituzioni europee di avere iniziato un percorso di parziale disallineamento rispetto alla politica estera statunitense, nell’intento di preservare gli interessi degli operatori economici che potrebbero vedersi pesantemente danneggiati o penalizzati dalle norme restrittive di giurisdizione USA. Per un altro verso occorrerà attendere i reali e concreti sviluppi di questo percorso, posto che difficilmente le relazioni che storicamente legano l’Unione europea alla potenza nordamericana non influiranno sia sulle scelte delle rispettive Amministrazione che, soprattutto, sui comportamenti e sulle decisioni delle imprese che hanno negli USA un partner commerciale di enorme rilevanza, economica e strategica. 

Per maggiori approfondimenti

Massimiliano Mercurio

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